Umowy drogowe czy opłata urbanizacyjna Samorządy i przedsiębiorcy za doprecyzowaniem przepisów

PZFD skierował do Ministerstwa Infrastruktury wniosek o nowelizację ustawy o drogach publicznych. Chodzi o doprecyzowanie przepisów art. 16, który dotyczy umów drogowych zawieranych pomiędzy samorządami a inwestorami realizującymi przedsięwzięcie nie drogowe. 

Umowa drogowa czy opłata urbanizacyjna?

Według PZFD obowiązujące przepisy dotyczące zawierania umów drogowych są zbyt lakoniczne, co prowadzi do dużego stopnia uznaniowości w ich stosowaniu.

„Powyższe przekłada się również na skomplikowanie procesu negocjacji, co wydłuża postępowanie administracyjne i tym samym generuje znaczne koszty po stronie czekających na uzyskanie wymaganych zgód inwestorów.  Co więcej brak jasno sformułowanych zasad partycypacji w infrastrukturę drogową uniemożliwia pełną kalkulację kosztów realizacji inwestycji mieszkaniowych na etapie podejmowania decyzji o zakupie działki” – wskazał dyrektor generalny PZFD Bartosz Guss.

Przedsiębiorcy w piśmie skierowanym do resortu infrastruktury wskazali, że rozwiązaniem problemu mogłoby być stworzenie na poziomie ustawy upoważnienia do wydania rozporządzenia, w którym zostałby wskazany algorytm stanowiący podstawę określenia zakresu umowy drogowej.

„W ramach tego zakresu możliwe byłyby w określonym zakresie negocjacje dotyczące dodatkowych elementów inwestycji (np. urządzeń BRD, sposobu zagospodarowania pasa drogowego). Powyższe pozwoliłoby przyspieszyć proces negocjacji umowy pomiędzy gminą a inwestorem oraz wstępnie oszacować przyszłą wartość nakładów partycypacyjnych jeszcze na etapie zakupu gruntu” – zaznaczył Bartosz Guss.

Dyrektor Biura Związku Powiatów Polskich dr Grzegorz P. Kubalski nie do końca zgadza się z kierunkiem proponowanych przez PZFD propozycji zmian legislacyjnych, choć podkreśla, że są one próbą rozwiązania faktycznego problemu. Jego zdaniem, lepszym rozwiązaniem niż nowelizacja przepisów o drogach publicznych byłoby wprowadzenie opłaty urbanistycznej, z której finansowane byłyby koszty realizacji infrastruktury publicznej, niezbędnej do tego, żeby właściwie obsłużyć nowo powstający obiekt.

„Problemem, który mamy w zakresie funkcjonowania mechanizmów urbanizacji jest to, że w Polsce od czasu przełomu ustrojowego, mamy do czynienia z sytuacją, w której następuje prywatyzacja zysków i uspołecznienie kosztów. Powstanie nowej inwestycji wiąże się – co do zasady – ze zwiększeniem zapotrzebowania na usługi publiczne, w tym również w zakresie sieci dróg publicznych. Z tej przyczyny w wielu krajach istnieją rozwiązania przewidujące różne formy partycypacji właściciela zabudowanego gruntu w zwiększonych kosztach jednostki samorządu terytorialnego. W Polsce taką rolę miał pełnić system opłat adiacenckich, jednakże został skonstruowany on w taki sposób, że bardzo łatwo jest uniknąć jakichkolwiek opłat. W efekcie jako rozwiązanie doraźne w różnych ustawach znajdują się punktowe rozwiązania mające choć częściowo naprawić brak powszechnego funkcjonującego systemu opłat urbanistycznych.”– powiedział.

W kontekście zmian proponowanych przez PZFD, Grzegorz Kubalski podkreślił, że choć dla jednostek samorządu terytorialnego problemy ze stosowaniem art. 16 ustawy o drogach publicznych nie są kluczowe, to z biznesowego punktu widzenia istotne jest, aby przedsiębiorcy mogli oszacować jakie będą koszty związane z realizacją danej inwestycji.

„Jako właściwy kierunek, widzę po prostu wprowadzenie powszechnie obowiązujących opłat urbanizacyjnych, gdzie każdy, kto realizuje określoną inwestycję, jest obowiązany wnieść odpowiednią opłatę na rzecz gminy i powiatu. Ponieważ to rozwiązanie byłoby uzależnione od charakteru inwestycji, albo jej wartości, czy w jakikolwiek inny sposób, to wówczas byłaby to kwota, którą z góry daje się przewidzieć i uwzględnić w planach biznesowych danego przedsięwzięcia” – wskazał. 

Według Grzegorze Kubalskiego zmiana taka jest tym bardziej uzasadniona, że w wyniku wyroku Sądu Najwyższego zakwestionowana została możliwość zastąpienia obowiązku samodzielnej przebudowy drogi przez inwestora jego finansową partycypacją w kosztach inwestycji realizowanej przez zarządcę drogi.

„To jest rzeczywiście problem, bo w przypadku niektórych inwestycji czasami łatwiej jest dokonać przeliczenia finansowego, które jest próbą znalezienia alternatywy dla niefunkcjonujących opłat urbanizacyjnych” – podkreślił.

Wiceprezydent Gdańska Emilia Lodzińska zaznaczyła, że również z punktu widzenia samorządów wskazane byłoby doprecyzowanie przepisów art. 16 ustawy o drogach publicznych.

„Obecnie ich ogólna konstrukcja powoduje, że w różnych miastach i gminach funkcjonują odmienne praktyki, co prowadzi do niepewności zarówno po stronie samorządów, jak i inwestorów” – podkreśliła wiceprezydent. 

Jej zdaniem art. 16 ustawy o drogach publicznych powinien zostać rozszerzony w dwóch kierunkach. Po pierwsze oprócz budowy i przebudowy powinien wprost obejmować także remonty, a po drugie wprowadzić podstawę prawną dla partycypacji w rozbudowie układu drogowego. 

„Jasne uregulowanie umożliwiłoby samorządom i inwestorom planowanie większych przedsięwzięć infrastrukturalnych z wyprzedzeniem, co byłoby korzystne dla obu stron” – wskazała Lodzińska.

Prawo samorządów do samostanowienia

W piśmie skierowanym do ministerstwa PZDF wskazuje na potrzebę zapewnienia w przepisach ochrony prawnej dla inwestorów, dzięki której w przypadku niemożności zawarcia umowy z zarządcą drogi, dawałaby możliwość wystąpienia do wojewody z wnioskiem o określenie zakresu obowiązków z art. 16 w drodze decyzji administracyjnej. 

„Decyzja taka odnosiłaby tożsamy do umowy drogowej skutek, stanowiąc podstawę uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowej. Podstawą wystąpienia z wnioskiem powinno być fiasko negocjacji w oznaczonym ustawowo terminie, np. dwóch miesięcy” – wskazano w piśmie.

Zdaniem Grzegorza Kubalskiego nie do zaakceptowania jest propozycja PZFD, by to wojewoda stanowiący organ administracji rządowej na podstawie decyzji administracyjnej wkraczał w swobodę jednostek samorządu terytorialnego do zarządzania własnym terenem.

„To jest naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego” - podkreślił.

Zauważył też, że koncepcja, ustalenia w drodze rozporządzenia algorytmu do obliczenia kosztów może być bardzo trudna do realizacji, ponieważ  specyfika poszczególnych miejsc jest różna i nie da się w sposób ujednolicony przewidzieć wszystkich przypadków. 

„Ocena wpływu inwestycji na sieć drogową nie sprowadza się tylko i wyłącznie do wyliczenia strumienia pojazdów, który będzie generowany przez daną inwestycję, jest to również jest powiązane z realną sytuacją w zakresie ruchu drogowego na danym terenie” – zaznaczył.

Według wiceprezydent Lodzińskiej ważne jest, aby gminy i miasta zachowały elastyczność w ustalaniu szczegółowych zasad współpracy z inwestorami. 

„Każda lokalizacja ma inną specyfikę – inny stopień zurbanizowania, układ drogowy, planowane inwestycje publiczne czy natężenie ruchu. Sztywne rozwiązania ustawowe mogłyby w praktyce okazać się niewystarczające lub nadmiernie obciążające dla którejś ze stron. Dlatego przepisy krajowe powinny wskazywać ramy i minimalne standardy, natomiast władze lokalne – w drodze własnych regulacji, np. zarządzeń prezydenta – powinny mieć możliwość doprecyzowania zasad realizacji inwestycji drogowych w ramach art. 16, dostosowanych do warunków lokalnych” – wskazała.

ZRID – blokada inwestycji czy zabezpieczenie samorządów?

PZFD wskazując obszary proponowanych zmian legislacyjnych, zwrócił też uwagę na brak w obowiązujących przepisach jednoznacznego określenia relacji pomiędzy umową drogową a pozwoleniem na budowę inwestycji niedrogowej, w kontekście wymogu dostępu działki budowlanej do drogi publicznej. 

„Dotychczas w przeważającej mierze organy administracji architektoniczno-budowlanej uznawały, że zawarcie umowy drogowej jest wystarczające do uznania, że inwestycja niedrogowa ma dostęp do drogi publicznej adekwatny na etap rozpoczęcia robót budowlanych” – wskazał Bartosz Guss. „Ta utrwalona przez lata praktyka ulega w ostatnich latach zmianie – co najmniej jedno duże miasto określa katalog przypadków, w których do uzyskania pozwolenia na budowę wymagane jest nie tylko zawarcie umowy drogowej, lecz również uzyskanie decyzji uprawniającej do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie tej umowy (w praktyce jest to decyzja ZRID)” – dodał. 

Według PZFD, zmiana utrwalonej praktyki następuje w sposób całkowicie dowolny i „prowadzi do dalszego spowolnienia i utrudnienia procesu inwestycyjnego na etapie, na którym przepisy prawa nie przewidują dużego zakresu uznania organu”.

„Widzimy zasadność przesądzenia na poziomie ustawy, że zawarcie umowy drogowej jest wystarczające do uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowej w zakresie, w jakim rozstrzyga o dostępie do drogi publicznej. Zabezpieczeniem interesu publicznego w ramach takiego rozwiązania pozostaną, określane w myśl zasady swobody kontraktacji, zabezpieczenia umowne, których minimalny poziom może zostać ewentualnie określony przez ustawodawcę” – wskazał Guss. 

Grzegorz Kubalski wyjaśnił, że relacja między zobowiązaniem do realizacji określonej drogi publicznej przez inwestora a pozwoleniem na budowę inwestycji niedrogowej jest bardziej skomplikowana.

„Przepis mówi wyraźnie, że pozwolenie na budowę można wydać, jeżeli działka ma dostęp do drogi publicznej. Praktyka polegająca na tym, że inwestycja, która nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez sam fakt zawarcia umowy dotyczącej zbudowania drogi, jest traktowana jako mająca dostęp do drogi jest ukłonem w kierunku inwestorów, wynikającym z bardzo przychylnego interpretowania przepisów.” – wskazał Grzegorz Kubalski. – „Można się zastanawiać, czy zagadnienie to nie powinno być faktycznie przedmiotem interwencji ustawowej; na pewno jednak obecne nie można potępiać praktyki stosowanej w tych jednostkach, które interpretują przepisy bardziej literalnie” – dodał.

Podkreślił, że ostrożność samorządów w tym zakresie może wynikać z wielu powodów, m.in. ze złych doświadczeń z inwestorami, którzy nie wywiązali się ze swoich zobowiązań skupiając się jedynie na inwestycji niedrogowej. Może to być również skutek dostosowania działań jednostek samorządu terytorialnego do orzeczeń sądów administracyjnych.

Art. 16 o ustawy o drogach publicznych określa, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Zgodnie z ustawą, szczegółowe warunki w tym zakresie określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. 

mr/