WstępO co tyle hałasu? Czyżby nasze kochane Zawiercie stało na progu wielkiej rewolucji administracyjnej? Plotki krążą, że osiedla mają się zamienić w sołectwa, a na spotkaniach radnych wrze (no, przynajmniej tak twierdzą ci, którzy na nie dotarli). Brzmi nieprawdopodobnie? Spokojnie – w tym artykule postaram się rozszyfrować, o co w tym całym ambarasie chodzi.

Jeśli nie słyszeliście jeszcze o spotkaniach w tej sprawie, to nic dziwnego: promocja wydaje się tak tajemnicza, jak hasła do sejfu w banku. Na dodatek brak przedstawicieli władz wykonawczych sprawia, że mieszkańcy zastanawiają się, czy nie trafili przez pomyłkę na schadzki towarzyskie zamiast prawdziwych konsultacji. Cóż, niektórzy radni też sprawiają wrażenie, że są tu tylko z obowiązku – gdy zapytacie, co właściwie mają nam do zaoferowania te sołectwa, rozkładają ręce i wzdychają ze zrezygnowaniem.

W obliczu tych wszystkich „atrakcji” można by zwątpić w sens wyściubiania nosa z domu. Tymczasem sprawa, choć przedstawiana w nieco komediowy sposób, może w efekcie wywrócić nasze lokalne życie do góry nogami. I to niezależnie od tego, czy ktoś się na nią zgodzi, czy nie, bo przy arytmetyce rady – i tak zdaje się, że zmiany są niemal pewne. Zapraszam do lektury! W kolejnych częściach artykułu spróbuję rozplątać węzeł wątpliwości i dowiedzieć się, co ta reforma naprawdę oznacza dla mieszkańców.

Aspekty prawne

Zgodnie z przepisami Ustawy o samorządzie gminnym, gmina miejska może tworzyć jednostki pomocnicze w różnej formie – nie tylko osiedla czy dzielnice, ale także sołectwa​. Oznacza to, że prawnie dopuszczalne jest istnienie sołectw w granicach miasta. Utworzenie (lub przekształcenie) jednostki pomocniczej następuje w drodze uchwały Rady Miejskiej, poprzedzonej konsultacjami z mieszkańcami danej wspólnoty lokalnej – jest to wymóg ustawowy zapewniający udział społeczności w decyzji. Aktualnie Zawiercie ma 18 osiedli i 4 sołectwa​, co pokazuje, że część obszarów miejskich już funkcjonuje jako sołectwa. Zmiana statusu pozostałych osiedli na sołectwa byłaby więc rozszerzeniem istniejącego rozwiązania na cały teren miasta. Należy jednak uwzględnić ograniczenia prawne i interpretacyjne. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że sołectwa w miastach mogą być tworzone jedynie na obszarach o charakterze wiejskim​. Innymi słowy, kluczowe znaczenie ma faktyczny charakter danego osiedla – czy przypomina ono wieś (np. zabudowa rozproszona, tereny rolne, podmiejski charakter), czy typową zurbanizowaną dzielnicę miejską. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do tworzenia sołectw w ścisłych centrach miast; zazwyczaj w grę wchodzą raczej peryferyjne rejony z zabudową rolniczą lub letniskową​. Przykładem jest tu sytuacja Jarocina – rada tego miasta w 2013 r. ustanowiła sołectwo na terenie miejskim, czemu początkowo sprzeciwił się wojewoda. Ostatecznie sądy potwierdziły legalność takiej uchwały, pod warunkiem że dotyczyła ona obszaru de facto wiejskiego w granicach miasta. W kontekście Zawiercia oznacza to, że przekształcenie osiedli w sołectwa wymaga oceny, czy dane osiedle ma „wiejskie” cechy. Jeżeli tak nie jest (np. jest to gęsto zabudowane blokowisko w centrum), uchwała rady może zostać zakwestionowana przez organ nadzoru jako sprzeczna z intencją ustawodawcy. Podsumowując, prawo dopuszcza taką zmianę ustrojową, ale stawia warunek charakteru obszaru – przed podjęciem decyzji w Zawierciu należałoby więc przeanalizować status każdego osiedla pod tym kątem i przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami.

Aspekty administracyjne

Zmiana osiedli na sołectwa wpłynęłaby na strukturę zarządzania miastem, choć niekoniecznie ją skomplikuje – wręcz przeciwnie, może ujednolicić model funkcjonowania jednostek pomocniczych. Obecnie w Zawierciu występuje model mieszany (część jednostek to osiedla, część to sołectwa), co jest zresztą zjawiskiem spotykanym też w innych miastach ​. Po ewentualnej zmianie wszystkie 22 jednostki pomocnicze byłyby sołectwami, co oznacza, że każda z nich miałaby analogiczną strukturę organizacyjną – na czele stałby sołtys zamiast przewodniczącego zarządu osiedla, a organem uchwałodawczym byłoby zebranie wiejskie (ogół mieszkańców sołectwa) zamiast rady osiedla. Z praktycznego punktu widzenia administracja miejska musiałaby dostosować statuty tych jednostek (uchwalić nowy statut sołectwa dla obszaru dotychczasowego osiedla) i przeprowadzić wybory nowych organów. Możliwe, że dotychczasowi przewodniczący zarządów osiedli i członkowie rad osiedlowych mogliby kandydować na sołtysów i do rad sołeckich – zapewniłoby to kontynuację lokalnego przywództwa, minimalizując zamieszanie. W okresie przejściowym urząd miasta musiałby zapewnić wsparcie informacyjne i organizacyjne dla mieszkańców (np. wyjaśnić, czym różni się rola sołtysa od przewodniczącego osiedla, jak zwoływać zebranie wiejskie itp.). Jednak po wdrożeniu zmian, kanały komunikacji i zarządzania na poziomie dzielnicowym stałyby się jednolite – urząd współpracowałby ze wszystkimi pomocniczymi jednostkami na tych samych zasadach (np. zwołując Forum Sołectw zamiast Forum Osiedli i Sołectw itp.).

Wprowadzenie sołectw we wszystkich dzielnicach oznaczałoby także większą formalizację oddolnej administracji. Sołectwo jest tradycyjnie jednostką kojarzoną z wiejską samorządnością, ale jej mechanizmy mogą sprawnie działać również w mieście. Przykładem jest miasto Władysławowo, które w swoim statucie posiada równocześnie sołectwa (obszary wiejskie, np. okoliczne wsie), dzielnice i osiedla – dopasowując formę jednostki do charakteru danej części miasta​. Inne miasta (jak Orzesze czy Jastrzębie-Zdrój) również z powodzeniem łączą podział na dzielnice z podziałem na sołectwa​. Dla Zawiercia przyjęcie wyłącznie struktury sołeckiej oznaczałoby pójście o krok dalej – wszystkie dzielnice funkcjonowałyby na zasadach zbliżonych do sołectw wiejskich. Administracyjnie może to ułatwić zarządzanie, bo każdy obszar ma ten sam typ reprezentacji i kompetencji. Urząd miejski zyskuje jasnych partnerów w postaci sołtysów, z którymi może konsultować lokalne sprawy (analogicznie do obecnych sołtysów z 4 istniejących sołectw). Niewykluczone, że konieczne byłoby zwiększenie wsparcia logistycznego – np. obsługi biurowej zebrań wiejskich czy szkoleń dla nowych organów. Ogólnie jednak, doświadczenia innych miast wskazują, że taki model jest wykonalny. Co istotne, zmiana ta nie wpływa na status samego miasta Zawiercie – nadal pozostaje ono gminą miejską, a sołectwa byłyby jednostkami pomocniczymi wewnątrz miasta. Nie mówimy tu o odłączeniu się osiedli od miasta, lecz o innej formie ich wewnętrznej organizacji, co z administracyjnego punktu widzenia jest kwestią statutową i lokalną, a nie zmianą granic czy rodzaju gminy.

Aspekty ekonomiczne

Konsekwencje finansowe takiej zmiany dla miasta i mieszkańców mogą być istotne, głównie za sprawą funduszu sołeckiego. Od 2009 roku tylko sołectwa mają ustawowo zagwarantowaną możliwość dysponowania specjalnym funduszem sołeckim​. Dotychczas osiedla miejskie w Zawierciu nie mogły korzystać z takiego mechanizmu – wszelkie wydatki na drobne lokalne potrzeby zależały od ogólnego budżetu miasta lub ewentualnie małych grantów/dotacji. Po przekształceniu w sołectwa, każda jednostka mogłaby otrzymać corocznie pulę środków w ramach funduszu sołeckiego, o ile Rada Miejska podejmie uchwałę o wyodrębnieniu tego funduszu w budżecie gminy. Zawiercie już wcześniej korzystało z takiego rozwiązania dla swoich czterech istniejących sołectw. Rozszerzenie tego na kolejne (nowe) sołectwa oznaczałoby większe łączne wydatki na fundusz, ale także możliwość skorzystania z częściowej refundacji z budżetu państwa. Zgodnie z ustawą o funduszu sołeckim, gminie przysługuje zwrot części (od 20% do 40%, w zależności od dochodów gminy) wydatkowanych środków – jest to zachęta państwa do oddolnych inwestycji. Przykładowo Miasteczko Śląskie utworzyło fundusz sołecki właśnie z myślą o tym, aby dzięki zwrotom z budżetu państwa zwiększyć pulę środków dla lokalnych społeczności​. Dla Zawiercia oznacza to, że choć trzeba będzie wygospodarować w budżecie środki na fundusze dla kilkunastu nowych sołectw, to część tych wydatków wróci do kasy miasta w formie refundacji. W dłuższej perspektywie fundusz sołecki może odciążyć budżet miasta w zakresie drobnych inwestycji osiedlowych – mieszkańcy zdecydują o najpilniejszych potrzebach (np. remont chodnika, plac zabaw, oświetlenie), finansując je z funduszu, co może zmniejszyć presję na finansowanie tych zadań bezpośrednio z budżetu centralnego miasta.

Dla mieszkańców zmiana na poziomie ekonomicznym raczej nie oznacza dodatkowych obciążeń – wysokość podatków lokalnych czy opłat nie zależy od tego, czy dana część miasta jest osiedlem czy sołectwem. Może natomiast oznaczać nowe możliwości finansowe. Każde sołectwo będzie mogło corocznie uchwalić na zebraniu wiejskim listę przedsięwzięć do sfinansowania z przyznanej puli, zyskując realny wpływ na wydatkowanie części środków publicznych w swojej okolicy. Wcześniej jako osiedle mieszkańcy nie dysponowali odrębnym funduszem – musieli zabiegać o inwestycje poprzez radnych miejskich lub prezydenta. Teraz ta oddolna mini-inwestycja będzie zagwarantowana ustawowo. Warto przy tym zauważyć, że dla budżetu miasta pojawią się pewne dodatkowe koszty administracyjne: trzeba będzie przeprowadzać zebrania sołeckie, obsłużyć administracyjnie decyzje mieszkańców, prowadzić ewidencję wydatków z funduszy sołeckich itp. Sołtysom (prawdopodobnie społecznikom) może przysługiwać dieta lub rekompensata za ich pracę, co również uszczupli budżet (choć zwykle są to nieduże kwoty symboliczne). Jednak te wydatki można postrzegać jako inwestycję w partycypację – niewielkim kosztem miasto aktywizuje mieszkańców do dbania o swoją okolicę. Podsumowując, bilans ekonomiczny zależy od szczegółów: jeśli Rada Miejska zdecyduje się na pełne wykorzystanie możliwości funduszu sołeckiego, mieszkańcy odczują pozytywne skutki w postaci nowych inicjatyw lokalnych finansowanych z dodatkowych środków​, zaś miasto otrzyma część wydanych pieniędzy z powrotem z budżetu centralnego. W przypadku braku wyodrębnienia funduszu sołeckiego (bo warto dodać, że ustanowienie funduszu jest fakultatywne, choć po zmianie statusu zapewne oczekiwane), zmiana miałaby mniejsze znaczenie finansowe i sprowadzałaby się głównie do kosztów organizacyjnych i ewentualnych diet dla sołtysów.

Aspekty społeczne

Zmiana statusu osiedli na sołectwa mogłaby wywołać różnorodne reakcje społeczne wśród mieszkańców Zawiercia. Z jednej strony, dla części społeczności lokalnych może to być pozytywny impuls wzmacniający ich poczucie tożsamości i sprawczości. Sołectwo kojarzy się z pewną tradycją wspólnoty – wybór sołtysa, zebrania wiejskie, wspólne decydowanie o lokalnych potrzebach. Mieszkańcy zyskają bezpośredni kanał wpływu na sprawy swojego najbliższego otoczenia. Zebranie mieszkańców (zebranie wiejskie) stanie się ważnym wydarzeniem, na którym każdy zainteresowany będzie mógł podjąć decyzję o przeznaczeniu funduszy na dany cel czy zgłosić problemy do rozwiązania. Można oczekiwać, że taka forma partycypacji pobudzi aktywność obywatelską – skoro pojawią się konkretne środki do rozdysponowania i formalna władza sołectwa, więcej osób może zaangażować się w życie lokalne. W praktyce już teraz w sołectwach na terenie miasta odbywają się regularne zebrania (np. wybory sołtysa co kadencję), a po reformie również dotychczasowe osiedla dołączyłyby do tego rytmu życia społecznego. Dla mieszkańców oznacza to większą decentralizację usług i decyzji: pewne drobne sprawy będą mogli załatwić z pomocą sołtysa (reprezentanta ich społeczności) bezpośrednio, zamiast zgłaszać je w Urzędzie Miejskim. Wzrośnie prawdopodobnie rola lokalnych liderów – nowo wybrani sołtysi staną się rozpoznawalnymi postaciami, do których sąsiedzi będą się zwracać z inicjatywami czy skargami. To może wzmocnić więzi sąsiedzkie i poczucie przynależności do mniejszej wspólnoty w ramach dużego miasta.

Z drugiej strony, należy brać pod uwagę możliwe obawy i kwestie tożsamościowe. Dla części mieszkańców typowo miejskich osiedli zmiana ich statusu na „sołectwo” może brzmieć jak „zamienianie miasta w wieś”. Pewne osiedla, szczególnie te blokowe, mogą obawiać się stygmatyzacji – nazwa sołectwo sugeruje wiejski charakter, podczas gdy oni czują się mieszkańcami miasta w pełnym tego słowa znaczeniu. Ważna będzie tu odpowiednia komunikacja ze strony władz: podkreślenie, że jest to tylko zmiana formalna mająca na celu danie mieszkańcom więcej narzędzi wpływu, a nie degradacja ich dzielnicy. Przykłady innych miast pokazują, że status sołectwa nie musi oznaczać utraty „miejskiej” tożsamości. Na przykład w Jastrzębiu-Zdroju czy Świnoujściu pewne peryferyjne dzielnice mają status sołectw, a mieszkańcy nadal korzystają z pełni usług miejskich i czują się częścią miasta – sołectwo jest po prostu jednostką administracyjną umożliwiającą lepszą organizację lokalnej społeczności. W Zawierciu część obecnych sołectw to dawne odrębne miejscowości włączone do miasta (np. dzielnice o historycznym wiejskim rodowodzie), więc tam poczucie odrębnej tożsamości wiejskiej może być silne i pozytywne. Natomiast osiedla typowo miejskie mogą wymagać pewnego oswojenia się z nowym nazewnictwem. Możliwe, że z czasem mieszkańcy dostrzegą korzyści (fundusz sołecki, własny sołtys dbający o ich sprawy) i nazwa sołectwo przestanie budzić negatywne skojarzenia.

Jeśli chodzi o dostęp do usług publicznych, zmiana statusu jednostki pomocniczej nie powinna w żaden sposób pogorszyć dostępności ani jakości tych usług. Szkoły, przychodnie, komunikacja miejska, infrastruktura – nadal są planowane i utrzymywane przez władze miejskie na równych prawach w całym mieście. Mieszkańcy sołectwa będą takimi samymi mieszkańcami miasta jak dotychczas mieszkańcy osiedla. Istotne jest, aby w procesie przekształcania nie pojawiło się wrażenie, że pewne obszary zostają „oddzielone” – dlatego prawdopodobnie miasto zadba o utrzymanie spójności w nazewnictwie (np. Sołectwo-X – dzielnica Zawiercia) i zapewni, że adresy czy rejonizacja szkół pozostaną bez zmian. Pozytywnym efektem społecznym może być natomiast wzrost przejrzystości i zaufania – gdy mieszkańcy na zebraniach zdecydują o konkretnym wydatku z funduszu, a potem zobaczą jego realizację, będą czuli, że miejska administracja działa w odpowiedzi na ich bezpośrednią wolę. To może budować zaufanie do samorządu i zachęcać do dalszej aktywności obywatelskiej.

Społecznie zmiana ta to pewne wyzwanie związane z przyzwyczajeniami i tożsamością, ale także szansa na zaktywizowanie mieszkańców i wzmocnienie ich identyfikacji z „małą ojczyzną” w obrębie miasta. Przy odpowiednim przeprowadzeniu (edukacji mieszkańców, podkreśleniu korzyści, zadbaniu o symboliczną ciągłość nazw i tradycji lokalnych) mieszkańcy Zawiercia mogą zyskać na tej reformie poczucie większego wpływu na otoczenie, nie tracąc nic z przynależności do miasta. W wielu samorządach w Polsce dąży się obecnie do wzmacniania roli jednostek pomocniczych i zasady pomocniczości – właśnie po to, by decyzje jak najczęściej zapadały przy udziale lokalnych społeczności​.

Podsumowanie:Wygląda na to, że debata o przekształceniu osiedli w sołectwa to raczej towarzyskie spotkania przy ciasteczkach niż poważne konsultacje społeczne. Reklama tych „schadzek osiedlowych” zdaje się działać na zasadzie „kto ma wiedzieć, ten wie” – a efekty? Frekwencja zbliżona do zera, bo nikt do końca nie potrafi wyjaśnić, jakie realne korzyści dla mieszkańców przyniosłaby ta cała zmiana.

Gdyby jeszcze pojawili się przedstawiciele zawierciańskiej władzy wykonawczej, może ktoś by uwierzył, że temat jest istotny. Ale nie – pewnie mają ważniejsze rzeczy do roboty niż pozowanie na rady, w których i tak wszystko wiadomo: reforma przejdzie, bo koalicja ma wystarczającą liczbę głosów, a i prezydent z nimi ramię w ramię.

Co zabawne, niektórzy radni w czasie spotkań występują w roli statystów: są – bo są, ale gdy zapytać ich w cztery oczy, po co to wszystko, to zaczynają się dziwne uniki i tajemnicze westchnienia. Można by pomyśleć, że to jakiś test „przepowiadania przyszłości” zamiast dyskusji nad konkretnymi rozwiązaniami.

A efekt końcowy? No cóż, mieszkańcy dopiero się dowiedzą, że zmiany weszły w życie, bo tak naprawdę ich głos – mimo że ktoś uprzejmie zapraszał do konsultacji – i tak będzie mieć znaczenie mocno symboliczne. W końcu większość to większość, a reszta ma się przystosować. Voila, oto samorząd w pełnej krasie.